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Auteur(s): 
Jean-Yves Barreyre

Jean-Yves Barreyre*

Pour resituer la question de la coordination des acteurs dans le champ de l’intervention publique en matière d’action sanitaire et sociale, il faut revenir à la manière dont la société française pose et a posé d’abord la question sociale depuis le début du XXe siècle. L’hypothèse que nous faisons ici, c’est que la question posée par la coordination ne relève pas, d’abord, d’une incohérence ou d’une mauvaise volonté des groupes d’acteurs, mais avant cela, d’un « changement de focale » du politique dans son souci d’appréhender et de traiter la « question sociale », c'est-à-dire les différents problèmes sociaux inhérents à la vie d’une société en ordre de marche, et avec un certain ordre de marche.

On se rappelle rarement que le fait que l’État puisse s’occuper de questions sanitaires ou sociales était considéré le plus souvent comme une hérésie, à la fin du XIXe siècle. La charité d’une part et les œuvres des patrons sociaux d’autre part devaient répondre aux maux et fléaux sociaux brossés par une littérature allant du feuilleton de journaux à grand tirage aux œuvres majeurs de Balzac, Zola ou Hugo. L’action individuelle, charitable d’individus moraux, ou d’institutions composées d’hommes et de femmes de religion devait répondre aux malheurs des indigents.

L’action collective, solidaire et internationale des ouvriers du XIXe siècle, et la réponse en quelque sorte des réformateurs sociaux qui craignaient la propagation des idées socialistes, permettent d’introduire à la Chambre les premiers débats autour des taudis et des accidents du travail[1]. Mais ce qui nous intéresse dans cette période, c’est la tension entre deux modes d’appréhension de la question sociale et des risques, celui issu de la coopération solidaire des ouvriers entre eux, qui permettra entre autres le développement des coopératives et des mutuelles, et celui de l’inscription du risque dans un droit social en construction par la réforme sociale. Du mouvement ouvrier de gestion du risque à sa prise en compte dans un droit social en construction, ce qui émerge dans les règles collectives, c’est le passage d’une solidarité humaine basée sur un partage des conditions sociales à une solidarité basée sur le partage d’une condition humaine. Ce passage, dans les années trente, s’effectuera par le prisme de la morale et du mérite. L’action sanitaire et sociale de la première moitié du XXe siècle s’effectue encore par les œuvres de bienfaisance, les bureaux d’hygiène sociale ou mentale, mais aussi par les asiles (de vieux, d’enfants ou d’aliénés) et les colonies. Ici point de problème de coordination (avec qui ?), les situations « de malheur » sont considérées comme identiques et les soins s’accompagnent d’une volonté nécessaire de réadaptation et de redressement des corps et des esprits. Les techniques et la foi se suffisent à elles-mêmes pour accompagner les indigents, les malheureux ou les arriérés.

Après une progression régulière entre les deux guerres et le bon en avant des accords de travail de 1936, le droit social verra sa dimension « assurances sociales » se structurer autour des ordonnances de 1945, celle de février sur l’éducation surveillée et la protection de la jeunesse et celle d’octobre sur la généralisation du régime de la Sécurité sociale à tous les salariés.

L’objet des politiques sociales concerne les questions sociales qui se posent à la collectivité et auxquelles celle-ci entend répondre : il s’agit alors de « la vieillesse », « la jeunesse », « la santé », le « logement », etc.

Les administrations et les structures d’intervention s’organisent de manière à traiter ces questions sociales. Les professions sanitaires et sociales investissent des champs ou des secteurs particuliers des politiques sociales. La coordination n’est pas à l’ordre du jour, hormis dans quelques hauts lieux expérimentaux et localisés.

De 1945 aux années soixante-dix, les associations, devant la défection de l’État, prennent en main la création d’établissements et services, dont le pré carré sera en quelque sorte légitimé par :

  • d’abord le bilan de l’échec de l’hôpital, dressé par la loi de 1970, à répondre aux besoins des personnes âges, handicapées et des enfants en danger[2] ;
  • et d’autre part par les deux lois de 1975, qui vont d’une part reconnaître un statut aux personnes handicapées et d’autre part légitimer la logique d’« institutions sociales », en l’occurrence une réponse aux besoins des gens par la création d’établissements.

La logique d’établissement rencontrera dans cette décennies la logique des « populations cibles » et il faut situer cette reconnaissance du statut des personnes dans cette logique des politiques sociales.

Même si la loi d’orientation en faveur des personnes handicapées donne un statut aux personnes handicapées, elle ne permettra pas de donner à celles-ci, les moyens d’accéder à leurs droits, si ce n’est par l’intermédiaire des établissements et services. Ces structures sont gérées en grande partie par des associations loi 1901 composées de parents, d’amis ou de militants de la cause des personnes handicapées. Ces administrateurs et adhérents associatifs se font entendre et vont permettre de faire évoluer la loi. Ils développent des partenariats, entre eux, mais aussi avec leurs partenaires de terrain qui interviennent dans d’autres champs.

Mais le prisme « gestionnaire d’établissements » des associations les inclinera à concevoir les réponses à partir de leurs structures, et entretiendra de fait un lien léonin avec les personnes accueillies et ce, jusqu’aux années quatre-vingt-dix.

Il n’y a donc pas en France, dans les années soixante-dix et quatre-vingt, d’association singulières d’usagers, représentés par eux-mêmes[3].

Et l’absence de ce tiers, non gestionnaire, freinera sans doute, l’évolution des établissements vers une plus grande ouverture et un partage avec d’autres des réponses à fournir aux personnes.

La fin des années quatre-vingt-dix correspond à une très forte demande de reconnaissance des droits, qui ne concerne pas seulement les populations cibles. Dans le domaine de l’action sociale, cette demande aboutira à la loi 2002-2, dont la première section est consacrée aux « droits des usagers ».

Or les « personnes handicapées » se transforment en « usagers » d’abord parce que la loi leur donne un statut de « sujet de droits ». Ce qui n’était resté que déclaratif dans la loi d’orientation, est explicité dans une loi qui stipule que l’action sociale repose sur l’évaluation des « besoins des personnes » (ce ne sont plus des institutions qui répondent aux besoins globaux d’une population cible).

La loi sur les malades, deux mois plus tard, effectuera la même opération dans le domaine de la santé. Toutes les lois qui suivront (2005-102, 2007 sur la protection de l’enfance, loi HPST de 2009, voire loi sur les tutelles) établiront dans les textes, les modes d’accès aux droits[4].

Faire reposer l’action publique sur l’évaluation des besoins des personnes suppose de les considérer dans leur statut de sujet de droits, c'est-à-dire inscrites dans des environnements de droit commun. Cette « réorientation » des politiques sociales interroge forcément les structures spécialisées[5].

L’objet des politiques sociales n’est plus, au moins dans l’esprit des lois, « la personne », mais « la situation du sujet de droits ». Et cette situation se comprend dans les territoires de vie des personnes. Cette réorientation interroge donc aussi les « sectorisations » multiples et non coordonnées des politiques publiques.

Cette « révolution douce », par les textes, n’a pas encore trouvé ses traductions opérationnelles. Pourtant les formes de coordination plus ou moins structurées et pérennes sont très nombreuses, les différents champs de l’action publique les préconisent (réseaux, services d’accompagnement à la vie sociale, groupements de coopération, etc.) mais dans un paysage social et médico-social qui conserve ses inégalités d’équipement[6] et ses logiques institutionnelles fortes.


* Directeur du CEDIAS-Musée social et du CREAHI Ile-de-France

[1]. On se reportera ici notamment au fonds précieux de la bibliothèque du Musée Social (voir www.cedias.org). Le catalogue ancien de la bibliothèque du Musée Social, pôle associé de la BNF sur l’histoire sociale est en cours d’informatisation.

[2]. Jean-François BAUDURET, Marcel JAEGER, Rénover l’action sociale et médico-sociale, Paris, Dunod, 2004.

[3]. Certaines associations sont mixtes (personnes et amis ou parents). L’UNAPEI tentera dans les années quatre-vingt-dix d’implanter la revue et le groupement des « Nous aussi ». Le titre vaut commentaire. Il ne s’appelle pas « nous d’abord » ou « nous également »

[4]. Même si ces droits sont proposés comme des droits créances. Cf. Michel CHAUVIÈRE, Trop de gestion tue le social. Essai sur une discrète chalandisation, Paris, Ed. la Découverte, 2007.

[5]. Je ne développe pas ici le contexte national (fermeture des enveloppes budgétaires) et international (principe universaliste de l’OMS, CIF) de cette réorientation. Cf. Jean-Yves BARREYRE, Classer les exclus. Enjeux d’une doctrine de politique sociale, Paris, Dunod, 2000.

[6]. Carole PEINTRE, Clotilde BOUQUET, Jean-Yves BARREYRE. « Inégalités de l’équipement médico-social sur le territoire français et flux migratoires », Traitement ES 2006, DREES, Dossier solidarité et santé, à paraître 1er semestre 2010.

 

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